全球能源治理走向何方

全球能源治理走向何方

近年来,全球能源治理日益成为全球治理领域的热点和焦点问题。 除了IEA、OPEC等传统国际能源机构外,ECT(全球能源宪章)、IEF(国际能源论坛)、IPCC等国际能源协调机制也积极发声,甚至二十国集团(G20)也积极发出自己的声音。 G20)是为了全球治理而成立的。 )现已成为全球能源对话的重要平台。

 

但由于部分能源治理机构自身局限性、对外部变化反应不力、改革进程缓慢等原因,全球能源治理部分功能缺失、影响力下降。 COVID-19疫情的爆发和油价下跌加剧了这一情况。 这个情况。 因此,建立真正的全球能源治理协调机构,深化国际能源应急管理,确保合理的能源价格,加快形成全球天然气治理体系,应成为下一步全球能源治理改革的重点。

全球能源治理的历史沿革与现状

(一)全球能源治理史

全球能源治理结构主要是从解决20世纪70年代石油危机引发的石油安全问题演变而来。 1960年,石油输出国组织(OPEC)成立,随后发生的两次石油危机,很大程度上刺激了全球能源治理向更大范围、更深层次发展。 1974年,国际能源署(IEA)在经济合作与发展组织(OECD)框架下成立,从而形成了与石油消费国联盟和生产国联盟相对应的治理结构。 1991年,国际能源论坛(IEF)的成立在一定程度上改善了能源生产国和消费国之间的沟通渠道。

20世纪90年代以来,在应对气候变化、促进技术转让、加强区域合作等多元化治理目标的推动下,《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC,1994年成立)秘书处和《能源宪章条约》(ECT,清洁能源部长级机制(CEM,2009年成立)、国际可再生​​能源机构(IRENA,2009年成立)等众多国际能源治理机构和平台相继成立。

(二)全球能源治理的局限性

现有的全球能源治理机制由多个国际组织组成。 国际能源署(IEA)和石油输出国组织(OPEC)分别代表石油消费国和供应国的利益; 国际能源论坛(IEF)是石油生产国和消费国共同参加的组织,但缺乏法律约束力; 能源宪章条约(ECT)具有高度法律约束力; 以全球经济治理为主要目标的二十国集团(G20)、国际贸易组织(WTO)等国际组织也参与能源治理问题,但影响力有限。

此外,还有国际原子能机构(IAEA)和清洁能源部长级会议(CEM),它们都是专业性很强、在该领域有较大影响力的国际组织。 但这两类能源在全球一次能源消费结构中所占比重较小。 小的。

现有的全球能源治理机制虽然层次多、管理范围广,但其局限性也很明显。

一是治理总体成效不高。 类似联合国、国际贸易组织、国际货币基金组织等全球治理机构尚未形成。 从能源治理的广度和深度来看,从“局部”治理到“全球”治理的跨越尚未完成。

二是治理规则的约束力逐渐弱化。 传统治理方式的有效性进一步削弱。 关键是明显缺乏执行力。 无论是OPEC限产保价,还是IEA释放产能,它们的作用越来越小。 生产国和消费国之间的合作仍存在障碍。

第三,现有治理结构以美国等发达国家为主导,不包括也不能代表新兴和发展中国家。 发达国家认为自己承担了较大份额的维护全球市场安全的义务,而认为新兴国家没有承担起适应快速增长的能源需求的义务,特别是在应对供应危机、气候变化和能源危机等领域。消除能源贫困; 新兴国家在能源开发和技术转让方面缺乏平等权利。 相对而言,他们只能在政治不稳定、偏远、成本高的地方开发能源。 他们也期待有更大的发言权。

第四,气候变化和低碳政策的国际治理缺失。 尽管有《联合国气候变化框架公约》等国际公约,但没有一个国际组织真正推动低碳政策的制定和实施。

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全球能源治理面临的外部变化

(一)全球能源市场逐步进入低油价时代

2020年初以来,国际原油价格持续下跌,跌幅约为60%。 本轮国际油价下跌主要是供需失衡、产油国争夺市场份额激烈的结果。

首先,从需求来看,COVID-19疫情在很大程度上造成了世界经济和能源消费的“急剧下滑”。 石油需求的快速下降,自然会导致油价断崖式下跌。

其次,从供应来看,当前全球石油供应充足且过剩。 本来,2016年底以来形成的“OPEC+”减产机制使油价保持在相对合理的区间。 然而,沙特与俄罗斯为争夺市场份额而减产谈判破裂,引发了世界范围内的“价格战”。 石油供应增加导致油价进一步下跌。

更重要的是,美国自1973年以来首次超越俄罗斯和沙特,2018年成为全球第一大石油生产国。“页岩气革命”推动的美国“能源独立”改写了国际能源格局地缘政治景观。

据多家国际研究机构预测,受世界经济增长放缓等多重因素影响,全球石油消费已过高峰进入下行区间,全球能源转型加速,可再生能源竞争日趋激烈,低油价时代已经到来。

(二)全球能源供应格局深受地缘政治影响,IEA、OPEC地​​位被削弱。

面对国际石油市场的动荡,虽然IEA和OPEC建立了旨在加强磋商和政策协调、共同维护国际石油市场稳定的对话机制,但显然尚未制度化,其实质性作用还不够。已受到限制。 就IEA而言,由于其主要由石油消费国组成,缺乏应对油价暴跌的紧急措施。 其仅针对疫情影响调整了对全球石油需求的预测,并发布了最新的2020年展望报告,但并未采取促进市场稳定的措施。

就OPEC而言,近年来其国际地位和世界影响力不断波动。 尽管OPEC通过联合俄罗斯等产油国以减产作为提振油价的手段,在提振油价方面发挥了重要作用,但3月份减产谈判的失败表明,OPEC远未达到制度化水平。真正意义上的全球治理。

(三)全球能源供需结构变化

从能源需求来看,最大的变化体现在发展中国家能源需求的增长将占主要部分,特别是新兴经济体能源需求激增,而发达国家能源需求则呈现出增长的趋势。结构性下降趋势。 从能源供应角度看,美国当前大力追求能源独立,对现有的全球能源格局和地缘政治产生了冲击。 特别是世界油气生产中心呈现出“东落西升”的趋势。 美国页岩油气革命的影响,导致OPEC的能源生产能力逐渐下降,在全球原油市场的地位逐渐下降。

美国、俄罗斯、沙特共同主导全球石油生产供应格局,从而形成复杂微妙的三角博弈关系。 此外,传统化石能源的使用带来的环境外部性日益突出。 随着可再生能源技术的快速发展和生产成本的不断降低,我们看到太阳能光伏发电的平准化成本(LCOE)已降至0.04-0.08美元/KWH,这对传统化石能源的威胁越来越大活力。 可再生能源正逐渐成为国际经济新的增长热点。

(四)气候变化问题成为全球能源治理最受关注的焦点之一。

自1960年主要产油国成立OPEC和1974年OECD国家成立IEA以来,全球能源治理基本围绕发达石油消费国与石油生产国在供应安全、价格安全和能源安全等方面的博弈展开。渠道安全。 进入21世纪以来,1995年开始的国际气候谈判影响力日益增强。 目前,90%以上的联合国成员国和3000多个国际组织参与了国际气候谈判。

尽管发达国家与发展中国家、大国与小国立场存在巨大差异,《京都议定书》以来的多次谈判都没有达成任何操作性协议,但这并不妨碍气候变化问题变得越来越重要。 全球能源治理最受关注的焦点。 为了环境保护和可持续发展,签署《巴黎协定》的国家也达成共识,减少化石能源的使用,提高清洁能源在世界各国能源消费结构中的比重。

全球能源治理机制正在加快改革步伐

应该说,面对诸多问题和矛盾,能源治理领域的各个国际组织也开始加大改革力度。 主要措施包括:

一是采取灵活多样的方式,扩大参与国家范围。 IEA提出“盟国”倡议,中国、印尼、泰国于2015年11月成为IEA盟国。2014年ECT启动《全球能源宪章》谈判,签署国将成为ECT观察员国,不必须履行成员国的义务。

二是扩大治理范围。 除了传统的原油安全问题外,IEA逐渐开始关注电力、清洁能源、技术进步、气候变化、碳捕集与封存等领域,力争多管齐下,扩大实际影响力。

三是加大宣传力度。 例如,IEF通过发布研究报告、与石油公司合作、积极参加G20、IEA、OPEC等国际会议等方式,增强其传播平台的影响力。

能源治理体系_能源治理最核心的问题_能源治理/

未来全球能源治理深刻变革的领域

但不难看出,各国际能源治理组织开展的改革仍然呈现治理内容模糊、约束力弱、缺乏解决实际问题的特点。 笔者认为,要提升全球能源治理水平和影响力,应重点在以下四个方面进一步尝试改革。

(一)建立真正的全球能源治理协调机构

目前,全球能源治理分散在许多影响能源治理的机构和国际规则中。 他们只在某些方面发挥治理职能,缺乏足够的权威。 这种制度体系特征可以说是当前环境下全球能源治理功能缺失的主要原因。

建议在现有机构重新设计的基础上,组建新的全球能源治理机构。

方案一是推动G20成为权威、平等、广泛接受的全球能源治理平台。 长期以来,G20通过召开能源部长会议等方式,将能源问题作为其治理职能的重要组成部分。 未来,G20可通过进一步组织改革,增强能源治理约束力和与其他国际能源治理机构的协调,加强可再生能源议题设置,帮助可再生能源产业应对危机,制定促进可再生能源快速发展的政策。发展。 、技术等条件。

方案二是考虑建立G7+金砖四国+6组合的国际机构。 这六个国际机构是 IEA、OPEC、UNFCCC、WTO、IMF 和 AIIB。 这些机构分别代表了全球能源治理中战略石油储备、生产国联盟、气候变化、能源市场、价格与金融监管、能源贫困和能源公平等领域的治理权威。 G7占全球经济的47%,金砖四国占全球经济的19%。 两者都代表主要发达国家和新兴经济体。 应该说,这样的制度设置有助于解决统一市场、孤立监管带来的弊端。

(二)更新升级现有全球能源应急机制应成为全球能源治理能力建设的重要组成部分

能源安全是全球能源治理的核心,更新和升级现有全球能源应急机制对保障能源安全至关重要。 目前的应急机制由美国主导,但随着美国能源供应日益独立,25年后可能不再需要进口石油和天然气。 目前尚不清楚届时世界能源格局将发生怎样的变化。 石油危机、液化天然气贸易的增加等都应该在全球能源治理中得到考虑。

因此,建议在IEA、OPEC等国际组织石油安全机制的基础上,拓展应急机制的功能,甚至设计更多的机制,使其不仅能够应对供应中断,还能避免石油供应中断。石油和其他能源价格波动的风险。 能力。

此外,鉴于近年来全球天然气行业的快速发展和消费量的激增,天然气市场正逐渐从三大区域市场转向全球市场。 因此,有必要将天然气应急管理纳入现有能源治理之中。 在机制上。

避免能源价格剧烈波动,完善价格形成机制。 价格适度波动是市场发挥其功能的必要组成部分。 全球能源价格治理的目标是避免金融投机、市场缺乏透明度、投资不足和地缘政治因素引起的剧烈价格波动。

当前,国际能源价格的主要问题是决定价格水平的几个物理量基准价格没有发挥有效作用。 美国 WTI 价格与全球石油市场严重脱节,布伦特基准交易量很小且不断下降,而且这两个基准均不在中东进行交易。 阿曼和迪拜的原油评级主要适合西方市场,而不适合需求巨大的亚洲。 迫切需要建立更有效的基准价格,以反映主要国际市场的价格变化。 但新的定价基准也需要关注是否能够避免现有的有效性问题。

(三)要加快形成全球天然气治理体系并发挥关键作用

俄罗斯长期以来一直推动建立类似欧佩克的天然气出口国联盟,但迄今为止尚未取得任何成果。 当前,随着天然气在全球能源结构中比重的提升和天然气国际贸易的快速增长,北美、欧洲、东亚三大市场呈现联动趋势,全球天然气燃气市场正在逐步形成。 无论是从供应国、消费国利益,还是国际市场稳定角度,都需要建立天然气全球治理体系。

因此,建议利用国际天然气联盟(IGU)现有作用,充分发挥其170多个成员的优势,包括天然气生产国和消费国,覆盖全球97%以上的市场,天然气全产业链。 积极参与全球天然气治理机制建设,特别是在提高天然气可及性、加快天然气管网设施互联互通、提高天然气数字化水平等方面发挥重要作用。